Slokkevann i plan- og byggesak: Kommunale plikter og ansvar

Artikkelen er originalt publisert i Vannspeilet.

I dag følger kravene av en rekke lover og forskrifter som til tider kan virke uoversiktlige. Dette omfatter både brannvernlovgivningen og plan- og bygningslovgivningen, som pålegger kommunen betydelige plikter avgjørende for slokkevannsberedskapen.

I artikkelen vil sammenhengen mellom brannvernlovgivningen, kommunens arealplanlegging og den konkrete behandlingen av slokkevann i byggesaker bli behandlet. I lys av regjeringens mål om å bygge 130 000 nye boliger, og hvor bygge bransjen peker på at den kommunale saksbehandlingen er for uforutsigbar og inneholder for mange krav, er det viktig at kommunen sikrer at dette (og andre forhold) er avklart på overordnet nivå og at kommunen ikke kommer med fordyrende krav som mangler hjemmel.

Artikkelen er basert på foredrag om samme tema på VA-juss konferansen i november 2024.

Kommunens lovpålagte plikter

To viktige sektorlover pålegger kommunen vidtrekkende ansvar når det gjelder slokkevannsberedskap; Brannvernloven og plan- og bygningsloven. I plan- og bygningsloven fremkommer også en rekke plikter som påhviler den som vil bygge. Her behandles først kommunens plikter.

Brannvernloven

Etter brannvernloven kapittel 3 ligger det til kommunestyret å påse at kommunen har en fastsatt brannordning som sikrer at brann- og feier- vesenet er bemannet, organisert og utstyrt slik at de kan gjennomføre lovpålagte oppgaver på en tilfredsstillende måte.

De lovpålagte oppgavene er regulert i § 11, som inneholder en omfattende liste. For artikkelens tema er kommunens ansvar for brannforebygging og innsatsstyrke ved brann særlig viktige. En sentral bestemmelse gjeldende slokkevann finnes i forskrift om brann-forebygging § 21 om vannforsyning:

«Kommunen skal sørge for at den kommunale vannforsyningen fram til tomtegrenser i tettbygde strøk er tilstrekkelig til å dekke brannvesenets behov for slokkevann.»

At en tomt er sikret tilgang til vann, er grunnleggende før den kan bebygges. Når det er en kommunal vannledning i et boligstrøk, kan det legges til grunn at den dekker behovet både for forbruksvann og slokkevann. Kapasitet på ledningsnettet må imidlertid kommunen vurdere i forbindelse med brannberedskapen. Samtidig er det også slik at i visse strøk - der spredningsfaren er liten - er det tilstrekkelig at kommunens brannvesen disponerer passende tankbil. Direktoratet for byggkvalitet utdyper dette i sin veiledning til TEK17 § 11-17:

«Dersom kommunen velger å løse slokkevannsforsyningen ved bruk av tankbil, bør forutsetningene for et slikt valg inngå i en beredskapsanalyse, sammen med rammebetingelsene for utbyggingsområdet. Kommunen bør utarbeide et slokkevannskart som viser hvor tankbil kan benyttes. For det tilfellet at det ikke fremgår av analyser eller et slokkevannskart om tankbil kan benyttes i et aktuelt område, er det fortsatt opp til brann- og redningsvesenet å avgjøre om tankbil er tilstrekkelig til å dekke deres behov for slokkevann.»

I områder som reguleres til virksomhet hvor sprinkling er aktuelt, må imidlertid kommunen sørge for tilstrekkelig vannforsyning til å dekke behovet.

Plan- og bygningsloven

Kommunen er lokal planmyndighet og skal gjennom kommuneplanlegging legge til rette for utvikling og bidra til å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver. Dette gir grunnlag for vedtak om bruk og vern av arealene og naturressursene i kommunen. Styringsverktøyene er kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner. Gjennom slike arealplaner kan kommunen gi juridisk bindende bestemmelser knyttet til bruk av arealene – også for teknisk infrastruktur.

Kommunen har også ansvar for byggesaksbehandling: kommunen skal sikre at tiltak blir i samsvar med lov, forskrift og planvedtak gjennom kontroll i byggesak (kommunens påseplikt). Her kommer krav til vannforsyning og slokkevann inn – dette må være teknisk og juridisk sikret før det gis byggetillatelse. Det er viktig at kommunen har en over-ordnet planlegging og også selv sørger for at det kommunale ansvaret knyttet til brannforebygging blir ivaretatt, og at kommunen ikke venter til den enkelte byggesak med å avklare forhold knyttet til slokkevann.

Risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS)

Kommunen skal ha et brannvesen som er innrettet og utstyrt slik at det kan løse lovpålagte oppgaver. For å oppfylle disse kravene er utredning og planlegging sentralt, og her utgjør kravene til risiko- og sårbarhetsanalyser sentrale verktøy.

KommuneROS

Det er også krav til en særskilt analyse etter brannvernloven § 9 andre ledd. Målet er at brannvesenet blir best mulig tilpasset de oppgaver det kan bli stilt overfor. Denne skal samsvare med KommuneROSen, men vil være mer detaljert og vise for eksempel branner der kommunen forventer at brannvesenet skal være innsatsstyrke.

BrannROS

Det er også krav til en særskilt analyse etter brannvernloven § 9 andre ledd. Målet er at brannvesenet blir best mulig tilpasset de oppgaver det kan bli stilt overfor. Denne skal samsvare med KommuneROSen, men vil være mer detaljert og vise for eksempel branner der kommunen forventer at brannvesenet skal være innsatsstyrke.

PlanROS

Etter plan- og bygningsloven § 4-3 er det krav til ROS-analyse ved utarbeiding av alle planer for utbygging. Ofte vil temaene være knyttet til naturfare, men risiko kan også oppstå som følge av foreslått arealbruk. Har planområdet fare, risiko eller sårbarhet, skal det merkes i plan som hensynssone, eller det kan være aktuelt med bestemmelser for å avverge faren. I det følgende gis det en nærmere beskrivelse av hvordan slokkevannsberedskap kan sikres i arealplaner.

Planfasen: Sikring av slokkevann i arealplaner

Arealplaner skal avklare hvordan arealer kan disponeres. Kommuneplanens areal del sier overordnet hvor og hva som kan bygges, mens reguleringsplaner avklarer nærmere hvordan. Planene skal gi kommunen god styring og gi forutberegnelighet til de som vil bygge.

Planbestemmelser

Plan- og bygningsloven § 11-9 nr. 3 gir hjemmel for å gi generelle bestemmelser i kommuneplan om krav til nærmere angitte løsninger for vannforsyning. Dette kan omfatte både forbud mot eller påbud om særlige løsninger, og krav til det enkelte anlegget.

Det kan også oppstilles bestemmelser i reguleringsplan, for eksempel rekkefølgekrav om at offentlig vannforsyning må ha en viss kapasitet før ny bebyggelse etableres, eller det kan reguleres inn fellesanlegg for slokkevann hvis offentlige løsninger ikke er ønskelig.

Kartlegging og kapasitet

Ved arbeid med krav i plan må kommunen basere seg på arbeid fra både VA-avdelingen og brannvesenet. Kommunen må kjenne kapasiteten i ledningsanlegget sitt. Som nevnt i brannforebyggingsforskriften § 21:

• I tettbygde strøk kan man anta at slokkevann er i orden når det er offentlig ledning i nærheten
• I boligstrøk hvor spredningsfaren er liten, er det tilstrekkelig at brannvesenet har passende tankbil

Mange kommuner lager slokkevannskart som viser kapasitet, noe som gir mer effektiv saksbehandling når rammebetingelsene er avklart på denne måten.

Byggesak

Grunnleggende krav

Kravet til slokkevann fremkommer av plan- og bygningsloven kapittel 27 om tilknytning til infrastruktur. Kravet etter § 27-1 er at «bygning må ikke føres opp eller tas i bruk med mindre det er forsvarlig adgang til slokkevann.» Ved å bruke begrepet «forsvarlig» gir loven uttrykk for et funksjonsbasert krav. Dette betyr at det foreligger et handlingsrom med hensyn til hvordan kravet til slokkevann kan løses, og det åpnes for andre, private løsninger med mindre det for eksempel er fastsatt rekkefølgekrav i plan.

Ulike løsninger

Det er ulike måter kravet til slokkevann kan oppfylles på:

• Brannvannstank
• Slokkevann fra brønn
• Åpent vann, basseng
• Tankbil
• Offentlig eller privat vannforsyning fra ledningsnett

Valg av løsning avhenger av hvilke muligheter som er tilgjengelig på stedet gjennom året, type bebyggelse og lokale forhold.

Behandling i byggesak

Kommunen skal ta stilling til om kravet til slokkevann er oppfylt før tiltaket tillates, hvilket vil være når kommunen behandler søknad om rammetillatelse der det søkes i to trinn.

Plan- og bygningsloven § 27-1 gjelder krav til vannforsyning for den enkelte eiendom og gir ikke hjemmel for å pålegge tiltakshaver å legge til rette for vannforsyning til andre eiendommer i området. Dersom kommunen ønsker løsninger utover tomtas behov, må dette sikres i plan.

Tekniske krav og dokumentasjon

Loven gir som nevnt et funksjonsbasert krav, så tekniske løsninger er ikke egentlig en del av regelverket. Byggteknisk forskrift § 11-17 gir lite konkret veiledning,men det er antatt at denne er samordnet med forskrift om brannforebygging.

At kravet faktisk er oppfylt, må dokumenteres i hver enkelt byggesak. Dette kan skje ved å bruke:

• Allerede dokumenterte løsninger som forskrift om brannforebygging peker på
• Preaksepterte løsninger som fremkommer i veiledningen til byggteknisk forskrift § 11-17
• Alternative løsninger som må prosjekteres og dokumenteres i hver enkelt byggesak

Opparbeidelse og refusjon

Når det allerede fører en vannledning til tomten, kan denne ikke kreves opparbeidet til en høyere standard, fordi loven bare gjelder førstegangsopparbeidelse (men utvidelse og omlegging kan skje). Det er også dimensjonsbegrensninger i loven som ikke kan utvides – for vannledning er denne begrensningen 150 mm i diameter.

Plan- og bygningsloven § 18-1 gir ikke hjemmel for å kreve særskilt ledning for slokkevann. Dette fremkommer av:

1. Lovens ordlyd gir ikke hjemmel for å kreve særskilt ledning for slokkevann
2. Departementet har konkludert med at dagens dimensjonsbegrensning er tilstrekkelig for at hovedvannledningen har ytelse til slokkevann
3. Juridisk litteratur konkluderer med at det bare er hjemmel i loven dersom det kreves under ett

Kommunen kan dermed ikke kreve at det ved boligbygging opparbeides særskilte løsninger for slokkevann, dette med unntak av situasjonen hvor det er fastsatt som rekkefølgekrav.

Ansvarsplassering

Kommunestyret har ansvaret for at kommunen løser sine oppgaver, både at lovpålagte tjenester blir produsert i tråd med reglene og et etterfølgende ansvar dersom slike plikter ikke blir oppfylt.

Ansvaret etter brannvernloven blir sjeldent liggende hos kommunestyret, men delegeres videre. Intern delegasjon er mulig, og kommunen står relativt fritt med hensyn til organiseringen av det forebyggende brannvernet og beredskapen innenfor de rammer som er fastsatt gjennom forskriften. Det er ikke uvanlig at kommuner samarbeider om brannberedskapen.

Utfordringer i byggesak

Spredt myndighet og samordningsplikt

Myndighet etter brannvernlovgivningen kan være spredt og ligge til andre rettssubjekter enn kommunen. Dette har betydning i byggesak, da tiltakshaver trenger å få avklart tidlig hvilke muligheter som finnes for slokkevann, men det kan være uklart hvem man skal henvende seg til. Det er også en utfordring at VA-avdelingen og brannvernmyndigheten kan ha ulikt syn.

Når kommunen mottar en fullstendig byggesøknad, skal kommunen avgjøre denne innenfor lovens frister. Kommunen har et overordnet koordinerings- og samordningsansvar overfor berørte sektormyndigheter. Kommunen må sikre at den som ønsker å bygge, ikke blir sittende med ansvaret for å samordne motstridende interesser internt i kommunen.

Det materielle avgjørelsesgrunnlaget for byggesøknaden er plan- og bygningsloven selv, eller bestemmelser gitt i medhold av denne. Dette gjelder uten hensyn til om sektormyndigheten har truffet et vedtak eller bare avgitt en uttalelse. Der det eventuelt foreligger motstridende uttalelser fra ulike fagorgan, utgjør ikke dette en avslagsgrunn – men det vil være opp til bygningsmyndigheten å vurdere om det omsøkte tiltaket har forsvarlig tilgang til slokkevann.

Konklusjon

Slokkevann i byggesaker krever en helhetlig tilnærming som omfatter kommunens plikter etter brannvernlovgivningen, god planlegging gjennom arealplaner og grundig behandling i den enkelte byggesak.

Kommunen har et overordnet ansvar for å sikre tilstrekkelig slokkevann, men dette ansvaret må utøves på ulike nivåer – fra overordnet planlegging og ROS-analyser til konkret vurdering i den enkelte byggesak. En god koordinering mellom de ulike ansvarsområdene og tidlig avklaring av rammebetingelser vil gi mer effektiv saksbehandling og bedre forutberegnelighet for de som skal bygge.