Ny emballasjeforskrift: Dette betyr EUs emballasjeforordning (PPWR) for norske virksomheter

Det norske pantesystemet kan videreføres

Emballasjeforordningen stiller krav om at det skal etableres pantesystemer for engangs drikkeflasker i plast og engangsbokser i metall opp til tre liter, med et mål om at minst 90 prosent av slik emballasje som settes på markedet skal samles inn separat innen 1. januar 2029.

Det foreslås likevel enkelte justeringer i regelverket, blant annet en godkjenningsordning for nye pantesystemer som skal sikre at minstekravene i forordningen oppfylles, og en videreføring av gjeldende regler om pantesats og krav til tydelig pantemerke. Begrepet «pantesystem» foreslås beholdt i forskriften med et noe justert innhold.

Nye karv til ombruk av emballasje fra 2030 – Norge foreslår unntak

Forordningen innfører fra 2030 minstekrav om at en andel av transport-, salgs-, gruppe- og drikkevareemballasje skal være ombruksemballasje som inngår i et ombrukssystem. For drikkevareemballasje er kravet 10 prosent fra 2030, stigende til 40 prosent som et veiledende mål fra 2040.

Norge oppfyller allerede dette kravet med god margin. Direktoratet anbefaler derfor ikke å innføre en plikt for produsenter av drikkevareemballasje til å være medlem i et pantesystem, og legger til grunn at dagens ordning kan videreføres uten vesentlige endringer.

Forordningen åpner for at landene kan gi et nasjonalt unntak fra ombrukskravene i fem år av gangen, forutsatt at landet overoppfyller materialgjenvinningsmålene for de aktuelle emballasjematerialene, oppfyller målet om avfallsforebygging, og at aktørene har en plan for avfallsforebygging og materialgjenvinning.

Miljødirektoratet anbefaler å benytte dette unntaket fullt ut for drikkevareemballasje i fem år, fra 2030 til 2034. Begrunnelsen er i praksis en direkte følge av at det norske pantesystemet fungerer godt, jf. materialgjenvinningsgraden for plast-, metall- og glassemballasje som beskrevet over. Direktoratet mener at kriteriet for å slippe ombrukskravet er oppfylt. I tillegg foreslås å inkludere kartongemballasje i unntaket, selv om kartong isolert sett ikke når materialgjenvinningsmålet.

Direktoratet peker på at et ombrukskrav ville krevd betydelige investeringer i to ulike ledd av verdikjeden: anslåtte årlige merkostnader på mellom 430 og 1520 millioner kroner for mottak, lagring og logistikk hos butikkleddet, og separat mellom 520 og 1900 millioner kroner for vaskeanlegg og ombygging av tappelinjer hos drikkevareprodusentene. Direktoratet legger også vekt på at et ombrukssystem trolig ville gitt økte klimagassutslipp fra transport og vask sammenlignet med dagens materialgjenvinningsløsning.

Direktoratet anbefaler også et tilsvarende fem-års unntak for deler av ombrukskravet for transportemballasje, og peker særlig på sjømatnæringen som en bransje der kravet vil være krevende å oppfylle på kort sikt. Høringsnotatet erkjenner at det er noe uklarhet om hvilket lands regelverk som blir avgjørende for aktører med virksomhet i flere land der transportemballasjen benyttes på tvers av landegrenser (som for sjømat), men drøfter ikke nærmere hva som skjer dersom mottakerlandet ikke har tilsvarende unntak. Det kan hevdes at mottakerlandets regelverk bør være avgjørende, siden ombrukskravet er lagt på den som gjør emballasjen tilgjengelig for sluttbruker i det aktuelle landet. Høringsnotatet tar imidlertid ikke stilling til dette, og Klima- og miljødepartementet har signalisert at spørsmålet i første omgang bør løses gjennom felleseuropeiske avklaringer.

Unntaket for ombrukskravet er strengt tidsbegrenset til én femårsperiode av gangen. Miljødirektoratet er tydelig på at ombrukskravene i utgangspunktet slår inn fra 2035 med mindre Norge på ny oppfyller vilkårene for unntak, noe det er for tidlig å vurdere. Bransjen anbefales derfor å innrette seg etter at ombrukskrav kan bli gjeldende fra 2035. Et femårig unntak er riktignok en lettelse sammenlignet med å måtte innføre ombrukskravene direkte fra 2030, men det gir neppe den langsiktige forutsigbarheten bransjen har behov for før den investerer i vaskeanlegg, mottaksløsninger og annen infrastruktur for ombruk.

Matemballasje: Nye regler for engangsplast fra 2030

Fra 1. januar 2030 blir det forbudt å bringe visse typer engangsemballasje i plast i omsetning, blant annet engangsplastemballasje for mat og drikke ment å konsumeres på stedet, samt nett, poser, brett og beholdere i plast for mindre enn 1,5 kg ferdigpakket, ubearbeidet fersk frukt og grønnsaker.

Miljødirektoratet foreslår å bruke en unntaksmulighet i forordningen til å tillate fortsatt bruk av slik plastemballasje for forhåndspakket fersk frukt og grønt, begrunnet i hensynet til holdbarhet og kvalitet. Direktoratet peker på at norsk dagligvarehandel har mange butikker med relativt lite kundegrunnlag, slik at varene ofte blir liggende lenger i butikk enn i andre EU/EØS-land.

Samtidig foreslår direktoratet å ikke gi et tilsvarende unntak for mikrobedrifter fra forbudet mot engangsplastemballasje for mat og drikke som konsumeres på stedet. Begrunnelsen er hensynet til forsøpling, med henvisning til at matemballasje og lokk er blant de avfallskategoriene som oftest finnes ved strandrydding. Miljødirektoratet ber eksplisitt om høringsinnspill på dette punktet, og signaliserer dermed at spørsmålet ikke er endelig avgjort.

Når trer den nye emballasjeforskriften i kraft?

Emballasjeforordningen ble gjeldende i EU fra 12. august 2026. Miljødirektoratet foreslår at den nye norske emballasjeforskriften trer i kraft 1. oktober 2027, forutsatt at forordningen innen den tid er tatt inn i EØS-avtalen.

De ulike bestemmelsene i forordningen får virkning på ulike tidspunkter, fra tidligst 12. august 2026 til senest 1. januar 2040. Enkelte krav i dagens emballasjedirektiv skal fortsette å gjelde i en overgangsperiode ved siden av den nye forordningen.

Samtidig som ny forskrift trer i kraft, foreslås avfallsforskriften kapittel 6 om retursystemer for drikkevareemballasje og kapittel 7 om emballasje og emballasjeavfall opphevet i sin helhet. De bestemmelsene fra disse kapitlene som fortsatt er nødvendige for å oppfylle minimumskravene til utvidet produsentansvar og pantesystemer, videreføres som en del av den nye emballasjeforskriften. Også produktforskriften § 2-15 blir endret som følge av forslaget.

Blant de sentrale fristene som er omtalt i høringsnotatet er: forbud mot PFAS i matkontaktemballasje fra 12. august 2026, forbud mot visse typer engangsplastemballasje fra 1. januar 2030, krav til andel ombruksemballasje fra 2030 (med mulig norsk unntak til 2034), krav om at plastemballasje skal inneholde en andel materialgjenvunnet plast fra 1. januar 2030, og krav om at all emballasje skal være materialgjenvinnbar fra 2030 (70 prosent) og 2038 (80 prosent).

Hvor stort handlingsrom har Norge etter emballasjeforordningen?

I høringsnotatets vurdering av handlingsrom understreker Miljødirektoratet det grunnleggende utgangspunktet for gjennomføringen: en forordning skal etter EØS-avtalen artikkel 7 gjøres gjeldende i norsk rett «som sådan», som betyr at forordningsteksten slik den er tatt inn i EØS-avtalen skal gjelde uten at den endres eller legges inn i forskriften. Siden emballasjeforordningen er hjemlet i artikkel 114 om det indre marked i TFEU, er hovedregelen at slike bestemmelser skal gjennomføres uten rom for avvikende nasjonale regler, med mindre forordningen selv åpner for valgfrihet eller forutsetter utfyllende nasjonal regulering.

Dette utgangspunktet gir dermed grunn til å lese direktoratets bruk av handlingsrom med et kritisk blikk. Det er nettopp i koblingen mellom pantesystemet og ombruksunntaket at tolkningen strekkes lengst. Argumentasjonen er i realiteten delvis sirkulær: fordi det norske pantesystemet allerede sikrer høy materialgjenvinning, mener direktoratet at kriteriet for unntak fra ombrukskravet er oppfylt for drikkevareemballasje – men benytter så det samme unntaket til også å frita kartongemballasje, som etter direktoratets egne tall ikke når materialgjenvinningsmålet som er et vilkår for unntak. Tilsvarende gjelder unntaket fra engangsplastforbudet for frukt og grønt, som bygger på generelle norske bransjeforhold snarere enn den varslede EU-veilederen om spesifikke produkttyper. I begge tilfeller er det direktoratets egen brede tolkning av vilkårene, ikke en klar bestemmelse i forordningen, som bærer konklusjonen.

Handlingsrommet direktoratet bruker er forankret i konkrete unntaksbestemmelser i forordningen selv, som artikkel 29 nr. 14 om utsettelse av ombrukskrav og artikkel 25 om unntak fra engangsplastforbudet. Men fordi en forordning som hovedregel ikke gir rom for skjønnsmessige nasjonale tilpasninger utover det som uttrykkelig følger av unntaksbestemmelsene, bør høringsinstansene være oppmerksomme på at grensene for hvor mye handlingsrom disse bestemmelsene faktisk gir kan bli utfordret. Dette gjelder etter vår vurdering særlig fordi kartongemballasje trekkes inn i et unntak den etter direktoratets egne tall ikke kvalifiserer til.

Der Miljødirektoratet selv erkjenner usikkerhet, slik som spørsmålet om unntak for mikrobedrifter og engangsplast til servering, later det til at direktoratet legger seg på en mer forsiktig forståelse av handlingsrommet enn der direktoratet foreslår et unntak.

Når kommer forslaget på høring?

Miljødirektoratets forslag er nå oversendt Klima- og miljødepartementet, som på vanlig måte vil vurdere forslaget før det eventuelt sendes ut på offentlig høring. Det er altså KLD, og ikke Miljødirektoratet, som beslutter når og om saken sendes på høring. Det er per nå ikke kjent når departementet vil gjøre dette, og høringsfristen er dermed heller ikke fastsatt, men vil normalt være tre måneder fra en eventuell kunngjøring. Interesserte bør følge med på Miljødirektoratets og KLDs nettsider for oppdatert informasjon om når høringen åpnes.